Czy sąsiad musi być stroną postępowania budowlanego?

Zacznijmy od podstaw. Dla ustalenia kręgu stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę kluczowe znaczenie ma pojęcie obszaru oddziaływania budynku.

Obszar oddziaływania wyznacza się, żeby sprawdzić, czy budowa, którą planujemy, nie ograniczy sąsiadom ich prawa własności i możliwości zagospodarowania własnych działek w przyszłości. Jeśli analiza wskazuje, że obszar oddziaływania obejmuje sąsiednie działki, to ich właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy stają się stronami w postępowaniu. Daje im to możliwość czynnego udziału w postępowaniu i zgłaszania zastrzeżeń. Wyznaczenie obszaru oddziaływania było dosyć problematyczne dla projektantów, a co za tym idzie dla organów – poprzez ogólną i szeroką definicję obszaru oddziaływania zamieszczoną w art. 3 pkt 20 ustawy z dn. 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane.

Od momentu wprowadzenia nowej definicji obszaru oddziaływania obiektu wskutek nowelizacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, tj. od 19 września 2020 r., pojawia się bardzo wiele pytań ze strony naszych klientów, jak to jest możliwe, że w ich sąsiedztwie, „za przysłowiowym płotem”, toczy się budowa (roboty budowlane, nowa inwestycja), a oni nie zostali o tym poinformowani przez właściwy organ i nie są stroną postępowania – a ich zdaniem powinni być, ponieważ nowa inwestycja negatywnie wpływa, oddziałuje na ich nieruchomość.

Na wstępie należy zaznaczyć, że może się zdarzyć, że organ miał rację i na tle nowych przepisów klient nie powinien mieć przymiotu strony.

Otóż na pozór kosmetyczna zmiana w definicji zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wprowadziła małą rewolucję w postępowaniach budowlanych.

W konsekwencji, może się zdarzyć, a nawet zdarza się bardzo często, że właściciel działki sąsiadującej z nową inwestycją nie będzie miał statusu strony w postępowaniu administracyjnym, a co za tym idzie – nie będą przysługiwały mu prawa strony w postaci zgłaszania ewentualnych zastrzeżeń oraz możliwości wniesienia odwołania (środka zaskarżenia).

Dlaczego? Postaramy się to wyjaśnić w kilku krokach.

Nowa definicja stanowi, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Poprzednia definicja była znacznie szersza i pojemniejsza w przedmiocie generowania możliwych ograniczeń dla zagospodarowania działek sąsiadujących z inwestycją. Aktualnie przy ustalaniu obszaru oddziaływania obiektu brane są zatem pod uwagę jedynie ograniczenia w zabudowie, a nie jak dotychczas wszystkie ograniczenia w zagospodarowaniu terenu.

I tak, używane poprzednio pojęcie ograniczeń w zagospodarowaniu terenu obejmowało także inne niż zabudowa formy ograniczeń zagospodarowania terenu, takie jak np. hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody, gleby.

Taki kształt przepisu w sposób oczywisty rozszerzał znacznie grono potencjalnych stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Zdaniem ustawodawcy dotychczasowy kształt przepisu pozwalał na uczestniczenie w postępowaniu zbyt wielu podmiotom, co komplikowało i wydłużało postępowania, a często wręcz je paraliżowało. Nowe przepisy są próbą usprawnienia tego procesu. Jest to ukłon w stronę inwestorów.

W konsekwencji, w obecnym stanie prawnym obszar oddziaływania obiektu budowlanego jest to obszar, w stosunku, do którego nowy obiekt wprowadza ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy, pomijając fakt, że nowy obiekt może doprowadzić do powstania jakichkolwiek potencjalnych uciążliwości dla sąsiada.

W uzasadnieniu do projektu nowelizacji Prawa budowlanego wskazano, że ograniczenia w zabudowie terenu odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, która uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie wymagań wynikających z przepisów techniczno-budowlanych i przepisów szczególnych.

Na tym tle należy wyjaśnić jakie przepisy odrębne stosujemy, aby wyznaczyć obszar oddziaływania.

W samej ustawowej definicji obszaru oddziaływania nie znajdziemy takiego doprecyzowania. Natomiast należy przyjąć, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia w zabudowie terenu, w szczególności przepisy techniczno-budowlane (m.in. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – usytuowanie budynków, odległości, normy), postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisy przeciwpożarowe, regulacje prawa wodnego, wymogi przewidziane przez ochronę zabytków, ochronę środowiska (m.in. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko) czy też ochronę przyrody (tak też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. II SA/Bk 13/20).

Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Jest to przepis szczególny w stosunku do wynikającej z art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) regulacji, iż stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Warto przy tym zauważyć, że krąg stron postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wynikający z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie dotyczy każdego postępowania prowadzonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Dotyczy jedynie postępowań o udzielenie pozwolenia na budowę oraz tzw. postępowań nadzwyczajnych dotyczących decyzji ostatecznych o udzieleniu pozwolenia na budowę – o wznowienie postępowania czy stwierdzenie nieważności decyzji (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2021 r., sygn. II OSK 3724/18).

Wobec powyższego, dokonując oceny czy nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, należy mieć na uwadze, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 1 września 2021 r., sygn. II SA/Gl 1590/20).

Idąc dalej, jeżeli przepisy prawa materialnego nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2020 r., sygn. II OSK 2747/19).

Do omawianej definicji obszaru oddziaływania obiektu odnosi się również art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nakazujący m.in. projektowanie i budowanie obiektu budowlanego (jako całości oraz poszczególnych części) z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Naruszenie powyższego obowiązku może mieć wpływ na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Niezależnie od powyższego, ustalenie kręgu stron postępowania w takim przypadku należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej (starosty, prezydenta miasta), natomiast określeniem obszaru oddziaływania obiektu zajmuje się projektant.

Ustalenia projektanta nie są jednak wiążące, albowiem ostateczne określenie obszaru oddziaływania obiektu pozostaje w kompetencji organu (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Kr 853/19).

Prawidłowe ustalenie stron postępowania wymaga ostatecznego określenia tego obszaru przez organ, który nie może powoływać się w tym względzie jedynie na fakt ustalenia obszaru oddziaływania obiektu w projekcie budowlanym i we własnym zakresie zobowiązany jest do jego zweryfikowania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 26 listopada 2019 r., sygn. II SA/Op 400/19).

Należy bowiem mieć na uwadze, że w niektórych przypadkach oddziaływanie obiektu nie wykracza poza teren samej inwestycji, a tym samym właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy innych, nawet położonych w sąsiedztwie nieruchomości nie posiadają statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 23 czerwca 2017 r., II SA/Gl 373/17).

Konsekwencje braku prawidłowego ustalenia przez organ strony mogą być bardzo poważne dla inwestora. Jeśli organ błędnie wyznaczy obszar oddziaływania obiektu i nie zapewni udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wszystkim uprawnionym podmiotom, to możliwe będzie wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, albowiem strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).