Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego często ograniczają prawo własności.
Ograniczenia te muszą być jednak zgodne z Konstytucją.
Zgodnie z Konstytucją, każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji).
Jednym z najczęściej spotykanych sposobów ograniczenia prawa własności nieruchomości są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (MPZP), które narzucają określony sposób zabudowy lub zakazują zabudowy na całości lub części działki. Ograniczenia takie są dopuszczalne, pod warunkiem, że spełnione są konstytucyjne warunki wprowadzenia takich ograniczeń.
Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Na równi z ustawą traktuje się akty prawa miejscowego wydawane na podstawie ustawy, takie jak np. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Konieczność, o której mowa w cytowanym przepisie oznacza niezbędność, przydatność i proporcjonalność sensu stricto wprowadzanego ograniczenia. Ze specyfiki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że jest on przygotowany dla konkretnego obszaru i konkretnych, możliwych do indywidualnego określenia nieruchomości. Co więcej, przepisy dopuszczają daleko idącą indywidualizację ustaleń planów miejscowych, nawet na poziomie poszczególnych działek. Oznacza to więc, że również niezbędność, przydatność i proporcjonalność ograniczeń należy oceniać w odniesieniu do poszczególnych działek.
Przydatność oznacza, że dane ograniczenie prawa własności rzeczywiście może doprowadzić do osiągnięcia zakładanego celu – np. zakaz zabudowy terenów rolnych w celu ochrony ich rolniczego charakteru będzie przydatny do osiągnięcia tego celu, jeżeli w chwili uchwalania MPZP tereny te nie są jeszcze zabudowane, natomiast przydatność ta będzie bardzo wątpliwa, jeżeli większość działek na tym terenie została już wcześniej zabudowana i działki te nie są faktycznie wykorzystywane na cele rolnicze.
Niezbędność ograniczeń oznacza, że zakładanych celów nie da się osiągnąć przy użyciu mniej dotkliwych regulacji. Wymóg ten jest rozumiany jako obowiązek wyboru najmniej dolegliwego środka, czyli skorzystania ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu.
Oznacza to, że jeśli ten sam cel można osiągnąć stosując środki w mniejszym stopniu ograniczające prawa i wolności, to zastosowanie środka uciążliwszego stanowi wykroczenie ponad konieczność, a zatem jest naruszeniem Konstytucji.
Kontrola proporcjonalności sensu stricto polega natomiast na sprawdzeniu, czy efekty zaskarżonej regulacji pozostają w odpowiedniej proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Ocena taka nie może następować abstrakcyjnie, ale powinna być dokonywana w ramach konkretnych sytuacji faktycznych, wyznaczanych przez zaskarżony przepis.
Jak ocenić, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny z Konstytucją?
Dla oceny spełnienia omówionych powyżej warunków często kluczowe bywa uzasadnienie MPZP oraz inne dokumenty powstałe w toku procedury planistycznej (np. dotyczące rozstrzygnięcia o uwagach zgłoszonych do projektu planu). Uzasadnienie projektowanego rozwiązania planistycznego ingerującego w prawo własności – aby było skuteczne – nie może być ogólne i schematyczne
W każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Brak rozważenia wpływu przyjmowanych dla jednostki ustaleń na relacje i interesy indywidulane występujące w zaskarżonej jednostce planistycznej, a więc nienależyte rozważenie proporcjonalności ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości wprowadzanych władczym działaniem organu, stanowi naruszenie władztwa planistycznego przyznanego gminie przez ustawodawcę
Ograniczenia prawa własności muszą być konieczne w demokratycznym państwie – wymóg ten należy odczytywać łącznie z art. 2 Konstytucji, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.
Zasada demokratycznego państwa prawnego jest w orzecznictwie traktowana jako źródło kolejnych zasad o bardziej szczegółowym charakterze. Jedną z nich jest zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, zwana również zasadą lojalności państwa względem obywateli.
Zasada lojalności państwa wobec obywatela, wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono pułapką dla obywatela
Z zasady zaufania do państwa i prawa wynika natomiast zasada przyzwoitej (poprawnej) legislacji, zgodnie z którą przepisy prawa muszą być formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny, a standard ten wymagany jest zwłaszcza wtedy, gdy chodzi o ochronę praw i wolności
Z zasady określoności wynika, że każdy przepis prawny powinien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego. Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych stanowić może samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności z Konstytucją.
Podczas uchwalania aktów prawa miejscowego, jak np. MPZP, obowiązkiem organu planistycznego jest takie określenie zasad zabudowy i zagospodarowania terenu, aby postanowienia uchwały nie rodziły żadnych wątpliwości interpretacyjnych, były jasne i jednoznaczne. Zamieszczenie w MPZP regulacji o charakterze nieprecyzyjnym co do możliwego sposobu zagospodarowania objętych nimi nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, skutkujące nieważnością uchwały w części zawierającej taką regulację.
Kolejnym przepisem Konstytucji istotnym dla oceny zgodności MPZP z prawem jest art. 32 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, także ten przepis wyznacza granice przyznanego gminie władztwa planistycznego, a jego naruszenie stanowić może naruszenie zasad sporządzania planu skutkujące nieważnością MPZP.
Ocena zgodności MPZP z Konstytucją nie wymaga kierowania sprawy do Trybunału Konstytucyjnego. Jest to akt prawa miejscowego, a więc kontrolę jego konstytucyjności przeprowadza sąd administracyjny rozpoznający skargę na MPZP.
Z tego względu, przygotowując się do zaskarżenia MPZP, warto skonsultować się z adwokatem, który zweryfikuje treść planu także pod kątem jego zgodności z Konstytucją i sformułuje odpowiednie zarzuty skargi.
adwokat Anna Witkowska
