Jednym z obowiązkowych elementów planu miejscowego jest zaplanowanie układu komunikacyjnego.
Czasem zdarza się, że oprócz dróg publicznych, MPZP przewiduje również drogi wewnętrzne.
Sytuacja taka miała miejsce w jednej z prowadzonych przez nas spraw.
Naszym klientem był właściciel działki przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, która ze względu na rozmiar i położenie mogła zostać podzielona na kilka działek budowlanych. Działka ta posiadała dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej będącej wyłączną własnością gminy.
W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na działce tej przewidziano aż 3 drogi wewnętrzne, przecinające się pod różnymi kątami (nie pod kątem prostym) i usytuowane pod różnymi kątami względem granic nieruchomości, co spowodowało, że z działki klienta można było wydzielić mniej działek, a nowopowstałe działki miałyby niekorzystny kształt i byłyby trudne do zagospodarowania.
Łącznie w MPZP przewidziano obsługę komunikacyjną znacznej części miejscowości za pomocą 6 dróg wewnętrznych, z których jedna była istniejącą, urządzoną drogą należącą do gminy, a pozostałe zostały wyznaczone w całości na działkach prywatnych. Drogi te tworzyły uporządkowany układ komunikacyjny – siatkę ulic przelotowych, łączących się z każdej strony z drogą gminną.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazaliśmy, że taki sposób zaplanowania układu komunikacyjnego jest niezgodny z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zgodnie z orzecznictwem, system komunikacyjny, którego ustalenie jest jednym z obowiązkowych elementów planu miejscowego to system dróg publicznych. Drogi publiczne to drogi, których zarządcą jest wójt, zarząd powiatu, zarząd województwa lub Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zarządca drogi to podmiot odpowiedzialny za budowę, remonty i utrzymanie dróg – zarówno organizacyjnie, jak i finansowo. W przypadku dróg wewnętrznych obowiązki te spoczywają na właścicielu terenu, na którym wybudowana jest droga.
W opisywanej sprawie oznaczało to, że to klient i jego sąsiedzi mieli być w całości odpowiedzialni za budowę i utrzymanie zaplanowanych dróg oraz mieli samodzielnie sfinansować te inwestycje. Jednocześnie gmina nie miałaby żadnych obowiązków względem tych dróg – ani w zakresie ich budowy, ani utrzymania (np. bieżące naprawy, odśnieżanie itp.).
Ponadto, w przypadku budowy drogi publicznej następuje wywłaszczenie dotychczasowego właściciela, który otrzymuje wówczas odszkodowanie w wysokości równej rynkowej wartości wywłaszczonej nieruchomości lub jej części. W przypadku drogi wewnętrznej wywłaszczenie nie następuje. Właściciel nie może więc korzystać z części swojej działki w dotychczasowy sposób, ale nie otrzymuje za to żadnego odszkodowania.
Co więcej, budowa takiej drogi wewnętrznej wymaga współdziałania właścicieli wszystkich działek, przez które ma ona przebiegać, a jednocześnie nie istnieją środki prawne do zmuszenia tych osób do budowy drogi na własnej nieruchomości. MPZP w żaden sposób nie zabezpiecza więc obsługi komunikacyjnej terenu.
W skardze podnieśliśmy także zarzut zaplanowania dróg wewnętrznych o parametrach znacznie przekraczających minimum wynikające z przepisów – były to parametry takie jak dla dróg publicznych, nie drogi wewnętrznej. Takie rozwiązanie planistyczne stanowi naruszenie zasady proporcjonalności, ponieważ ogranicza prawa właścicieli bardziej niż jest to niezbędne.
Ponadto, zarzuciliśmy również nadużycie władztwa planistycznego polegające na sprzecznym z Konstytucją ograniczeniu prawa własności naszego klienta oraz brak uzasadnienia rozwiązań planistycznych, w szczególności zaplanowania dróg wewnętrznych zamiast dróg publicznych oraz przebiegu i parametrów tych dróg.
Wojewódzki sąd administracyjny uwzględnił naszą skargę i stwierdził nieważność MPZP w zaskarżonym zakresie.
W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że przy uchwalaniu MPZP doszło do nadużycia władztwa planistycznego poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności i równości przy wyważaniu interesu indywidualnego i interesu publicznego oraz do nieuzasadnionego przerzucenia na naszego klienta skutków realizacji celu publicznego.
Sąd podkreślił różnice pomiędzy drogami publicznymi i drogami wewnętrznymi i wynikające z tych różnic konsekwencje dla planowania przestrzennego. Wskazał, że MPZP musi być tak skonstruowany, aby zagwarantowana była możliwość obsługi komunikacyjnej terenów budowlanych oraz pewność powstania planowanego układu komunikacyjnego. Zapewnienie wymaganego w przypadku działek budowlanych dostępu do drogi publicznej nie może być bowiem uzależniane od późniejszej, niepewnej i nieoczywistej zgody właścicieli nieruchomości, na których planowany układ drogowy ma być zlokalizowany. Wyznaczenie drogi wewnętrznej na działkach prywatnych nie gwarantuje osiągnięcia tego celu, zwłaszcza że nie jest dopuszczalne wywłaszczenie nieruchomości pod drogę prywatną.
Sąd zwrócił również uwagę, że rada gminy nie uzasadniła, dlaczego tak duży teren ma być skomunikowany za pośrednictwem siatki dróg wewnętrznych, nie zaś dróg publicznych. Podkreślono przy tym, że w tej konkretnej sprawie przebieg dróg wewnętrznych świadczy jednoznacznie o tym, że są one drogami wewnętrznymi jedynie z nazwy, gdyż w praktyce mają pełnić funkcję dróg publicznych. Drogi te nie stanowią dojazdu do poszczególnych działek, ale tworzą siatkę ulic przelotowych, tworząc uporządkowany układ komunikacyjny.
Sąd uznał, że okoliczności te w połączeniu z planowaną szerokością dróg wewnętrznych potwierdzają, że rzeczywistym celem organu było obejście przepisów o odszkodowaniach za wywłaszczenie oraz przerzucenie na podmioty prywatnie obowiązków gminy w zakresie tworzenia i utrzymania dróg. W konsekwencji doszło do nadużycia władztwa planistycznego i naruszenia zasad sporządzania planu skutkującego nieważnością MPZP.
Określanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przebiegu dróg wewnętrznych jest dopuszczalne, ale tylko wtedy, gdy służą one dojazdowi do pojedynczych nieruchomości, nie zaś gdy mają one pełnić funkcję dróg publicznych (nie dotyczy to dróg wewnętrznych będących w całości własnością gminy).
Jeżeli droga wewnętrzna została wyznaczona na prywatnej działce, warto skonsultować się z adwokatem w celu weryfikacji, czy nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego skutkującego nieważnością planu miejscowego w tym zakresie.
adwokat Anna Witkowska
tel: +48 698 203 534
