Równie istotny jak plan zagospodarowania własnej działki jest plan zagospodarowania dla działek sąsiednich.
W niektórych sytuacjach także właściciele nieruchomości sąsiednich mogą zaskarżyć plan zagospodarowania dla danej działki.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (MPZP) może być uchwalony dla całej gminy lub dla jej części, a czasem nawet dla poszczególnych działek. Uchwalenie lub zmiana MPZP wywołuje jednak skutki nie tylko dla działek, których dotyczy, ale również dla działek sąsiednich.
Z tego względu istotne jest, aby w przypadku podjęcia przez gminę działań zmierzających do uchwalenia lub zmiany MPZP brać czynny udział w procedurze planistycznej – składać uwagi do projektu planu, brać udział w dyskusji publicznej.
Jeżeli jednak MPZP został już uchwalony, można zaskarżyć go do wojewódzkiego sądu administracyjnego. MPZP jest uchwałą podjętą przez organ gminy (radę gminy) w sprawie z zakresu administracji publicznej i aktem prawa miejscowego, a więc skargę taką może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone taką uchwałą.
Sąd administracyjny w pierwszej kolejności będzie więc badał, czy osoba wnosząca skargę posiada legitymację skargową, czyli został naruszony jej interes prawny. Dopiero po ustaleniu istnienia legitymacji skargowej sąd rozpozna merytoryczne zarzuty dotyczące MPZP.
W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że sama sprzeczność MPZP z prawem lub inne naruszenia, do których doszło podczas jego uchwalania nie są wystarczające do uznania legitymacji skarżącego. Oznacza to więc, że jeżeli skarżący nie wykaże swojej legitymacji, sąd odrzuci skargę – nawet wtedy, gdyby uznawał za uzasadnione zarzuty merytoryczne. Odrzucenie skargi jest rozstrzygnięciem formalnym – nie przesądza ono o prawidłowości bądź wadliwości MPZP, a jedynie oznacza brak formalnej możliwości rozpoznania skargi.
Czym jest interes prawny?
Naruszenie interesu prawnego przez MPZP następuje wtedy, gdy wskutek uchwalenia MPZP następuje zmiana sytuacji prawnej skarżącego, tj. zostaje on pozbawiony posiadanych wcześniej uprawnień lub zostają na niego nałożone nowe obowiązki.
Wnosząc skargę na MPZP należy wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy własną, prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącego a zaskarżaną uchwałą. Należy również wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny, a nie jedynie hipotetyczny.
Podkreślić przy tym należy różnicę pomiędzy postępowaniem administracyjnym, w którym – co do zasady – stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, a skargą na akt prawa miejscowego, którą wnieść może jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. W postępowaniu administracyjnym wystarcza więc możliwość naruszenia interesu prawnego, związek sprawy z tym interesem, co jednak nie będzie wystarczające do wniesienia skargi na MPZP.
Naruszenie interesu prawnego musi zostać powiązane z konkretną normą prawa materialnego kształtującą sytuację prawną wnoszącego skargę. Interes ten musi być bezpośredni i realny, co oznacza, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. W przypadku zaskarżenia MPZP co do zasady nie jest dopuszczalne oparcie interesu prawnego wyłącznie na przepisach dotyczących procedury planistycznej i wymogów co do treści planu.
Kto ma interes prawny w zaskarżeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego?
1. Właściciel nieruchomości, której dotyczy skarga
Podstawowym źródłem interesu prawnego w zaskarżeniu MPZP jest prawo własności działki objętej MPZP. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie ulega wątpliwości, że legitymację do zaskarżenia planu miejscowego posiadają właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Ustalenia planu miejscowego co do przeznaczenia konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania terenu pozostają bowiem w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Granice, o których mowa w tym przepisie mogą wynikać również z aktów prawa miejscowego wydawanych na podstawie ustaw – jak np. MPZP, a więc MPZP ma bezpośredni wpływ na zakres prawa własności.
Podkreślić przy tym należy, że uprawnienie do wniesienia skargi wynika wyłącznie z prawa własności lub użytkowania wieczystego, nie zaś z obligacyjnych tytułów prawnych do nieruchomości, takich jak np. najem, dzierżawa czy użytkowanie.
2. Właściciele nieruchomości sąsiednich
Skargę na MPZP mogą wnieść również właściciele nieruchomości położonych poza granicami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli tylko wykażą swój interes prawny i jego naruszenie. Najczęściej interes prawny będą posiadali właściciele działek bezpośrednio sąsiadujących z terenami, których przeznaczenie jest kwestionowane, ale bezpośredniość sąsiedztwa nie jest warunkiem koniecznym.
Sam fakt posiadania nieruchomości sąsiadującej z terenem objętym MPZP nie jest jednak wystarczający do skutecznego wniesienia skargi. Konieczne jest także wykazanie, w jaki sposób ustalenia MPZP będą bezpośrednio oddziaływać na nieruchomość skarżącego w sposób, który ograniczałby jego uprawnienia właścicielskie w zakresie wykorzystywania własnej nieruchomości.
W orzecznictwie wskazuje się, że zgodnie z art. 144 Kodeksu cywilnego, właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Kryteria przeciętnej miary, o której mowa w tym przepisie, mogą być ustalane przy uwzględnieniu norm o charakterze administracyjnoprawnym, w tym wynikających z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Istnieje zatem bezpośredni związek pomiędzy ustaleniami planu dla jednej nieruchomości, a sytuacją prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich. Jest to zależność polegająca na tym, że im więcej może właściciel nieruchomości wyjściowej, tym więcej musi znosić właściciel nieruchomości sąsiedniej.
Na przepis ten można więc się powoływać m.in. w sytuacjach, gdy planowane przeznaczenie nieruchomości sąsiednich będzie generować uciążliwości dźwiękowe, zapachowe czy świetlne dla nieruchomości skarżącego.
Możliwe jest również jego zastosowanie w sytuacji rażącego zachwiania równowagi pomiędzy prawami i obowiązkami właścicieli sąsiednich terenów. Zabezpieczenie równowagi interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości, zakłada bowiem pewną proporcjonalność ograniczeń właścicieli poszczególnych nieruchomości w korzystaniu z ich prawa własności. Równowaga w tym zakresie zostaje naruszona, jeżeli zakres prawa własności określony przez przepisy prawa miejscowego umożliwia właścicielowi jednej nieruchomości znaczne zakłócenie korzystania z innych nieruchomości sąsiednich, prowadząc do nieuzasadnionego braku równowagi w tym zakresie
Sądy administracyjne podkreślają natomiast, że ochronie w tym trybie nie podlegają walory krajobrazowe ani obawy przed negatywnym wpływem na środowisko naturalne – są to przejawy wyłącznie interesu faktycznego, nie zaś prawnego skarżących. Inne przykłady interesu faktycznego, to np. zwiększenie ruchu samochodowego w okolicy czy ograniczenie prywatności.
Naruszenie interesu faktycznego ma miejsce wówczas, gdy dochodzi do pogorszenia (zarówno obiektywnego, jak i subiektywnego) sytuacji faktycznej skarżącego, jednak naruszone interesy nie wynikają bezpośrednio z norm prawnych. Co do zasady, interes faktyczny nie może stanowić przesłanki uznania za stronę postępowania administracyjnego lub sądowo-administracyjnego.
Podstawową przesłanką rozpatrzenia przez sąd administracyjny skargi na MPZP jest więc wykazanie interesu prawnego, czyli powiązanie wynikających z MPZP ograniczeń czy uciążliwości z konkretnymi przepisami prawa materialnego. Wykazanie interesu prawnego jest szczególnie trudne w sytuacji, gdy skarżący kwestionuje MPZP dla terenów, których nie jest właścicielem.
Z tego względu planując zaskarżenie MPZP, warto skonsultować się z adwokatem, który sprawdzi, czy w danej sprawie jest możliwe wykazanie interesu prawnego oraz w odpowiedni sposób sformułuje skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
adwokat Anna Witkowska
