Nadużycie władztwa planistycznego

Uprawnienie do samodzielnego określania sposobu zagospodarowania terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (MPZP) nazywane jest władztwem planistycznym.

Władztwo to nie jest nieograniczone, ponieważ jego granicami są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. MPZP stanowi dopuszczalną prawnie formę ingerencji organów władzy publicznej w prawo własności, co oznacza, że ingerencja taka musi uwzględniać konstytucyjne zasady ograniczania praw i wolności.

Władztwo planistyczne nie może więc nosić cech dowolności działania. Rozstrzygnięcie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania musi być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na zasadach określonych w ustawie, bowiem miejscowy plan zagospodarowania wraz z innymi ustawami kształtuje sposób wykonywania m.in. prawa własności i definiuje jego treść w zakresie wykorzystywania nieruchomości.

Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane także pod kątem ewentualnego przekroczenia tych uprawnień. Wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień władczych.

Nadużycie władztwa planistycznego oceniane jest między innymi przez pryzmat konstytucyjnych praw i wolności oraz dopuszczalności ich ograniczania.

Przede wszystkim wskazać tu należy na art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Równie istotna jest wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji zasada równości wobec prawa.

Należy również zwrócić uwagę na art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, zgodnie z którym każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia, a własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej.

Za nadużycie władztwa planistycznego uznaje się nadmierną ingerencję w sferę prawa własności, która nie pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przy uchwalaniu MPZP konieczne jest takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, a jednocześnie w jak najmniejszym stopniu naruszać prawa właścicieli nieruchomości objętych planem.

W konsekwencji każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi zostać szczegółowo uzasadniona i przeanalizowana. Co więcej, to gmina powinna przedstawić uzasadnienie przyjętych rozwiązań planistycznych, aby możliwa była ocena przyjętego sposobu rozwiązania konfliktu interesów.

Należyte uzasadnienie rozwiązań przyjętych w MPZP odgrywa istotną rolę przy ocenie, czy nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego. Sądy administracyjne podkreślają, że posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej.

Uzasadnienie uchwały powinno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach.

Nie jest więc wystarczające stwierdzenie, że dane rozwiązanie jest zgodne z prawem. Jeżeli narusza ono prawo własności, konieczne jest dodatkowo wykazanie, że założonych przez gminę celów nie można osiągnąć przy zastosowaniu innych, mniej ingerujących w prawo własności rozwiązań.

Zauważyć przy tym należy, że do 2015 r. sporządzanie uzasadnienia MPZP nie było obowiązkowe, a więc sam brak uzasadnienia nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności planów uchwalonych przed tą datą. Jednak, nawet w odniesieniu do tych planów, brak uzasadnienia lub uzasadnienie bardzo ogólne i lakoniczne może stanowić jeden z argumentów potwierdzających, że przy uchwalaniu danego MPZP doszło do nadużycia władztwa planistycznego.

W orzecznictwie wskazuje się również, że brak rozważenia wpływu przyjmowanych dla jednostki ustaleń na relacje i interesy indywidualne występujące w zaskarżonej jednostce planistycznej, a więc nienależyte rozważenie proporcjonalności ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości wprowadzanych władczym działaniem organu, stanowi naruszenie władztwa planistycznego przyznanego gminie przez ustawodawcę.

Postulat uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności, nakłada bowiem na organy samorządowe obowiązek takiego zagospodarowania przestrzeni w zakresie funkcji danego terenu, które umożliwi spokoje i bezkonfliktowe wykonywanie prawa własności. To wyważenie interesu publicznego i prywatnego musi dotyczyć tej kwestii, czy właściciel mógł się spodziewać narzucenia określonego sposobu korzystania z nieruchomości, czy też wprowadzenia restrykcji.