Dostęp do drogi publicznej to nie tylko dostęp bezpośredni albo poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej – możliwy jest także dostęp przez drogę wewnętrzną.
Czym dokładnie jest droga wewnętrzna i jakie wymagania musi spełniać?
Czym jest droga wewnętrzna?
Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych (czyli nie jest to żadna z dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych) i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi. Niestety, żadne przepisy nie stanowią o tym, w jaki sposób należy rozumieć bezpośredni dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną. Teoretycznie, za drogę wewnętrzną można nawet uznać drogę rowerową — tak orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 11 maja 2017 r. (sygn. II SA/Sz 356/17).
Dostęp do drogi publicznej nie może być tylko teoretyczny.
Tylko co się dzieje, kiedy właściciel danej nieruchomości porusza się zmechanizowanymi środkami komunikacji, nieprzeznaczonymi do jazdy po ścieżce rowerowej (np. samochodem)? Kwestię tę poruszył w wyroku z dnia 8 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który wysunął tezę, że w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, “Dostęp zakłada konieczność istnienia drogi, umożliwiającej zarówno ruch pieszy, jak i ruch pojazdów. Ciąg pieszy takiej możliwości nie daje.” Analogicznie można stwierdzić, że skoro droga umożliwiająca tylko ruch pieszych nie daje możliwości ruchu pieszym i ruchu pojazdów, to droga rowerowa przeznaczona tylko do ruchu rowerów albo pieszych i rowerów — również takiej możliwości (ruchu pojazdów) nie daje.
Ponadto, według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, „Dostęp do drogi publicznej winien być realny. Chodzi o to, że dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi to być dostęp możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych.” Taka teza została zawarta w wyroku z dnia 18 marca 2020 r. (sygn. IV SA/Wa 2624/19) w kontekście zaskarżenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego przez wspólnoty mieszkaniowe, na których terenie, miała odbyć się inwestycja.
Wspólnoty podniosły m.in., że nowa inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej, choć w świetle obowiązujących przepisów powinna ją mieć. Haczyk polegał na tym, że inwestycyjna nieruchomość miała przylegać bezpośrednio do drogi publicznej (czyli przesłanka z fizycznym dostępem do drogi jest spełniona — poprzez przyleganie do drogi publicznej), ale między jezdnią a nieruchomością wytyczony był pas zieleni, który był chroniony prawnie, a w rozumowaniu sądu organ administracji przy podejmowaniu decyzji o warunkach zabudowy musi jeszcze wziąć pod uwagę takie okoliczności jak ukształtowanie terenu, przeszkody naturalne lub budowlane.
Gdyby inwestycja doszła do skutku, to mieszkańcy tej nieruchomości musieliby jeździć i chodzić po obszarze, na którym występuje ochrona przyrody. Sąd zatem przyznał rację skarżącym wspólnotom, stwierdzając jednocześnie, że w przypadku braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, dla zagwarantowania właściwej komunikacji konieczne jest, aby działka inwestora miała pośredni dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną albo ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.
Tragiczny stan drogi wewnętrznej? Niestety nie jest to żadna podstawa, chyba że…
Natomiast na niekorzyść użytkowników dróg wewnętrznych wydał wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, jednoznacznie stwierdzając, że „Pod pojęciem realnej możliwości dostępu do drogi nie należy rozumieć jakości tej drogi, a wyłącznie fakt możliwości przejazdu po niej tzn. czy nie jest to działka zagrodzona, zalesiona.
Standard drogi, która zapewnia dostęp do drogi publicznej, nie może być podstawą do zakwestionowania prawidłowości ustalenia spełnienia przesłanki (do wydania decyzji o warunkach zabudowy) ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.” (wyrok z dnia wyrok z dnia 27 lipca 2022 r., sygn. II SA/Po 352/22). Z wyroku można zatem wyczytać, że sam zły stan drogi wewnętrznej (dziurawa nawierzchnia, nieutwardzona etc.) nie jest podstawą do unieważnienia decyzji o warunkach zabudowy w tym przypadku, chyba że faktycznie jakość drogi będzie tak słaba, że będzie uniemożliwiała przejście lub przejazd do drogi publicznej.
Podsumowanie
Droga wewnętrzna to droga, która zapewnia pośredni dostęp do drogi publicznej, ale sama nie jest żadną z dróg zaliczanych do kategorii dróg publicznych. Dostęp do drogi publicznej musi być rzeczywisty, faktycznie umożliwiając przejście i przejazd po drodze wewnętrznej do drogi publicznej. Słaba jakość drogi nie stanowi przeszkody do uznania jej za drogę wewnętrzną, chyba że jej stan całkowicie uniemożliwia przejście lub przejazd.
Droga wewnętrzna jest alternatywnym dla służebności drogowej sposobem zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomości nieposiadającej dostępu bezpośredniego
