Podstawy zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

Tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania terenu oraz właściwość organów na poszczególnych etapach procedury planistycznej są dosyć szczegółowo opisane w ustawie, a ich naruszenia zdarzają się dosyć rzadko, dlatego w niniejszym opracowaniu omówione zostanie przede wszystkim naruszenie zasad sporządzania MPZP. Należy przy tym pamiętać, że podstawą stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest każde naruszenie zasad lub trybu sporządzania MPZP, ale tylko naruszenie o charakterze istotnym. Istotne naruszenie to takie naruszenie, które prowadzi do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby do naruszenia nie doszło.

Pojęcie zasad sporządzania Studium i planu miejscowego nie zostało jednoznacznie zdefiniowane w ustawie. Ustawa wskazuje pewne obligatoryjne elementy tych dokumentów, jednak pojęcie zasad sporządzania planu jest szersze i obejmuje także ogólne zasady prawa, w tym prawa i wolności wynikające z przepisów Konstytucji.

W orzecznictwie przyjmuje się, że gminie przysługuje władztwo planistyczne rozumiane jako jej wyłączna kompetencja do ustalania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia oraz sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów. Zaznacza się jednakże przy tym, że kompetencja ta nie jest nieograniczona. Gmina może te uprawnienia wykonywać w granicach wynikających z Konstytucji RP oraz ustaw. Przekroczenie granic władztwa planistycznego stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności MPZP.

Przy uchwalaniu planu miejscowego istotne znaczenie mają zasady wynikające z Konstytucji: zasada proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), zasada równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) oraz zasada równej ochrony prawnej prawa własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Zgodnie z tymi przepisami, wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, a własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnia się, że „(…) wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa.” ¹

W odniesieniu do zasady równości wobec prawa i równej ochrony prawnej własności wskazuje się, że ochrona własności nie może być różnicowana ze względu na charakter podmiotu, któremu to prawo przysługuje, a jedynie ze względu na obiektywne okoliczności o charakterze przedmiotowym. Oznacza to, że ograniczenia w wykonywaniu prawa własności także mogą być skutkiem wyłącznie istnienia obiektywnych okoliczności. Tym samym zakres uprawnień podmiotów, którym przysługuje prawo własności nie może być różnicowany, jeżeli nie znajduje to uzasadnienia w zróżnicowanej sytuacji faktycznej dotyczącej przedmiotu prawa własności. Zróżnicowanie korzystania z prawa własności w zakresie możliwości zagospodarowania nieruchomości w odniesieniu do właścicieli nieruchomości spełniających tożsame kryteria w obszarze objętym planem zagospodarowania oznacza, że mogło dojść do naruszenia zasady proporcjonalności. O ile bowiem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób jego wykonywania, o tyle każde istotne ograniczenie prawa własności powinno znajdować swoje uzasadnienie i być przyjmowane z poszanowaniem reguł prawa, przy zachowaniu sprawiedliwej równowagi pomiędzy wymaganiami interesu publicznego a wymaganiami ochrony podstawowych praw jednostki.

Istnienie podstaw do zaskarżenia MPZP powinno być oceniane w każdej sprawie indywidualnie, w szczególności, jeśli zarzuty miałyby opierać się na naruszeniu zasad sporządzania planu. Interes prawny we wniesieniu skargi jest bowiem oceniany odrębnie dla każdego skarżącego (co nie stoi na przeszkodzie wniesieniu wspólnej skargi np. przez właścicieli sąsiednich nieruchomości znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej).

adwokat Anna Witkowska

1. Zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt: II OSK 1966/18.