Jedną z podstawowych zasad planowania przestrzennego jest reguła, że MPZP nie może naruszać ustaleń studium.
Zdarza się jednak, że plan jest jednoznacznie sprzeczny ze studium, co skutkuje jego nieważnością.
Sytuacja taka miała miejsce w jednej z prowadzonych przez nas spraw.
Naszą klientką była właścicielka nieruchomości położonej na obszarze oznaczonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczalnością lokalizacji nieuciążliwych usług. Na nieruchomości tej znajdował się sztuczny zbiornik wodny (staw), przy czym w chwili uchwalenia MPZP Klientka posiadała ostateczne i prawomocne pozwolenie wodnoprawne na likwidację urządzenia wodnego (stawu). W decyzji tej stwierdzono, że likwidacja stawu na jej nieruchomości nie zmieni stosunków wodnych wód gruntowych. W toku procedury planistycznej klientka zawiadomiła gminę o tej decyzji i jej treści.
W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomość klientki została w całości oznaczona jako teren wód powierzchniowych śródlądowych lub teren zieleni urządzonej z zakazem realizacji budynków.
Tym samym klientka została pozbawiona możliwości jakiekolwiek zagospodarowania działki, którą planowała przeznaczyć na budowę swojego domu jednorodzinnego.
W skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego powołaliśmy się przede wszystkim na naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym w chwili uchwalania planu), rada gminy uchwala plan miejscowy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.
W tym miejscu wyjaśnić należy, że brzmienie tego przepisu ulegało kilkukrotnym zmianom i w różnych okresach wymagana była m.in. zgodność lub spójność MPZP ze studium. Każde z tych pojęć oznacza nieco inny zakres związania organów gminy ustaleniami Studium, dlatego przed zaskarżeniem MPZP konieczne jest ustalenie, jakie brzmienie przepisów ma zastosowanie do danego planu.
Do najnowszych planów miejscowych (co do zasady dla tych, w stosunku do których uchwałę podjęto o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu podjęto po 21 października 2010 r.) stosuje się przepisy wymagające braku naruszenia ustaleń studium przez MPZP.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wyjaśnia się, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie naruszał studium wtedy, gdy studium zawierać będzie niewątpliwe ustalenia co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów, zaś funkcje te i przeznaczenie tych terenów plan miejscowy określi w sposób odmienny (różny). Plan miejscowy ma doprecyzować określone w studium zasady prowadzenia polityki przestrzennej i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zasadniczej zmiany lub modyfikacji.
Plan miejscowy nie musi być więc wierną kopią studium – może rozwijać i uszczegóławiać rozwiązania przyjęte w studium, lecz jednocześnie nie może on wprowadzać rozwiązań, które wprost stoją w sprzeczności z ustaleniami wynikającymi ze studium. Oznacza to, że dopuszczalne jest doprecyzowanie, a nawet zawężenie, przeznaczenia określonego w studium – np. w przypadku naszej klientki dopuszczalne byłoby ograniczenie przeznaczenia do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, z wyłączeniem zabudowy bliźniaczej czy szeregowej.
Nie jest natomiast dopuszczalne wprowadzenie całkowitego zakazu realizacji funkcji wynikającej ze studium – np. poprzez wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy.
Z tego względu wnosiliśmy o stwierdzenie nieważności MZPZ w odniesieniu do działki klientki z uwagi na naruszenie ustaleń studium.
Dodatkowo, zarzuciliśmy również naruszenie Konstytucji poprzez pozbawienie klientki możliwości zabudowy jej działki, bez zachowania konstytucyjnych gwarancji ograniczania praw i wolności oraz nadużycie władztwa planistycznego.
Wskazaliśmy, że nie przedstawiono jakiegokolwiek uzasadnienia zmiany przeznaczenia nieruchomości w MPZP, a tym bardziej nie wykazano, że tak rażąca ingerencja w prawo własności właściciela nieruchomości jest w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których jest dokonana. Gmina nie dokonała analizy potencjalnych rozwiązań w celu wybrania rozwiązania najmniej uciążliwego dla właścicieli działek objętych planem ani nie wskazała na jakikolwiek interes publiczny mogący uzasadniać takie ograniczenie.
Ponadto, gmina zakazała zabudowy całej nieruchomości, pomimo że staw (mający według gminy stanowić podstawę tego zakazu), zajmował tylko część nieruchomości i nie wpływał na możliwość zabudowy pozostałej jej części.
Okoliczności te świadczyły o nadużyciu przez gminę władztwa planistycznego, co również stanowi podstawę stwierdzenia nieważności MPZP.
W oparciu o powyższe zarzuty wnieśliśmy o stwierdzenie nieważności całego MPZP w odniesieniu do działki klientki.
Wojewódzki sąd administracyjny podzielił nasze argumenty i stwierdził nieważność MPZP zgodnie z naszym wnioskiem.
W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, że przeznaczenie nieruchomości w MPZP jest całkowicie sprzeczne ze studium i wyklucza realizację na nieruchomości funkcji przewidzianej w studium. Z tego względu plan miejscowy w zakresie, w jakim jest on sprzeczny ze studium, narusza obowiązujący porządek prawny.
Sąd orzekł również, że rada gminy dopuściła się naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w związku z nadużyciem władztwa planistycznego skutkującego ograniczeniem przysługującego klientce prawa własności nieruchomości bez wskazania okoliczności uzasadniających wprowadzenie na całym trenie działki zakazu lokalizacji budynków.
Sąd wskazał, że władztwa planistycznego gminy nie należy rozumieć jako pełniej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów, a ustalenia planu będące wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień są prawne wadliwe.
Sąd podkreślił przy tym znaczenie zasady proporcjonalności przy ocenie ograniczenia prawa własności oraz fakt, że rozwiązania prawne przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym opierają się na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki.
W uzasadnieniu wyroku podkreślono również, że dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli, rada gminy powinna bezwzględnie kierować się zasadą proporcjonalności, rozumianą jako zakaz nadmiernej, w stosunku do chronionych wartości, ingerencji w sferę praw i wolności jednostek. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że zasadność wprowadzenia zakazu zabudowy na całej działce klientki nie została przekonująco wykazana przez radę gminy.
Tymczasem, skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu, każde wyznaczenie w MPZP dodatkowych granic wykonywania prawa własności musi być adekwatnie, szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione.
W naszej praktyce często spotykamy się z sytuacjami, w których ograniczenie prawa własności właścicieli nieruchomości stanowi dla gminy najłatwiejszy lub najtańszy sposób zapewnienia realizacji interesu publicznego – np. w opisywanej sprawie utrzymanie istnienia stawu zwolniłoby gminę z konieczności realizacji kanalizacji deszczowej dla sąsiednich ulic.
Sądy administracyjne podkreślają jednak, że interes publiczny nie ma bezwzględnego pierwszeństwa nad interesem prywatnym i nie zwalnia rady gminy z obowiązku przestrzegania prawa. Z tego względu każdy przypadek takiego ograniczenia warto skonsultować z adwokatem, gdyż może okazać się, że rada gminy przekroczyła granice władztwa planistycznego, co może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności niekorzystnego dla właściciela nieruchomości MPZP.
adwokat Maciej Rakowski
tel.: +48 668 398 312
