Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak każdy akt prawny, zawiera definicje użytych w nim pojęć.
Definicje te nie mogą być jednak sprzeczne z ustawami i rozporządzeniami.
Istotną częścią każdego aktu prawnego, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest tzw. słowniczek, czyli lista pojęć użytych w danym akcie wraz z ich definicjami. Co do zasady, definicje te mają zastosowanie tylko do danego aktu, więc może się zdarzyć, że pewne pojęcia będą różnie rozumiane w różnych ustawach.
Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego są aktami prawa miejscowego, a więc aktami wydawanymi na podstawie upoważnienia ustawowego. Oznacza to, że nie tylko nie mogą one regulować kwestii wykraczających poza ustawowe upoważnienie, ale również nie mogą być sprzeczne z ustawami lub rozporządzeniami.
Dotyczy to nie tylko konkretnych nakazów i zakazów (np. zakazu budowy studni lub szamba – przeczytaj ARTYKUŁ), ale również definicji. Jeżeli dane pojęcie było w chwili uchwalania MPZP zdefiniowane w ustawie lub rozporządzeniu, MPZP nie może ustanawiać innej definicji tego pojęcia.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organy samorządu terytorialnego (rada gminy lub rada miasta) nie zostały upoważnione do modyfikowania zawartej w przepisach wyższego rzędu definicji. Gdyby wolą ustawodawcy było przyznanie radzie gminy uprawnienia do modyfikacji definicji ustawowej w akcie prawa miejscowego, to uprawnienie takie zawarte zostałoby wyraźnie w ustawie lub rozporządzeniu wykonawczym.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla przy tym, że „powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna” (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2014 r., sygn. akt: II OSK 1562/13).
Wprowadzanie do MPZP definicji sprzecznych z aktami prawnymi wyższego rzędu (ustawami lub rozporządzeniami) stanowi naruszenie zasad prawidłowej legislacji wywodzonej wprost z Konstytucji i zasady demokratycznego państwa prawa i z tego względu stanowi podstawę stwierdzenia nieważności danego postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Definicje w MPZP w praktyce
Podstawowe akty prawne, w których definiowane są pojęcia istotne dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego to:
- ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
- ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane;
- rozporządzenie ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Te trzy akty prawne są najczęściej naruszane przez autorów planów miejscowych, jednak sprzeczna z prawem będzie definicja niezgodna także z każdą inną ustawą czy rozporządzeniem.
W naszej praktyce najczęściej spotykamy się ze sprzecznościami w zakresie definicji wskaźników zabudowy, takich jak np. wysokość zabudowy, intensywność zabudowy czy powierzchnia biologicznie czynna.
Definicje te wprowadzają zazwyczaj dalej idące ograniczenia niż wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego – np. zgodnie z obecnie obowiązującą ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powierzchnia biologicznie czynna to teren zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych i roztopowych, teren pokryty ciekami lub zbiornikami wodnymi, z wyłączeniem basenów rekreacyjnych i przemysłowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2. Tymczasem, często spotkać można postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyłączające możliwość wliczania do powierzchni biologicznie czynnej niektórych z tych terenów – np. tarasów i stropodachów.
W takiej sytuacji MPZP pozbawia właściciela nieruchomości uprawnienia przyznanego mu wprost przez ustawę i ogranicza jego prawo zagospodarowania działki bardziej niż akt prawa powszechnie obowiązującego pomimo braku ustawowej podstawy.
O czym należy pamiętać przy analizie zgodności z prawem definicji w MPZP:
- Dla oceny zgodności MPZP z prawem znaczenie ma wyłącznie ustawa lub rozporządzenie w brzmieniu z daty jego uchwalenia, nie w brzmieniu obecnym. Jeżeli definicja danego pojęcia została dodana do ustawy lub rozporządzenia już po uchwaleniu planu miejscowego, nie będzie to mogło stanowić podstawy stwierdzenia nieważności MPZP.
- Definicje mogą być zawarte w tzw. słowniczku lub w treści poszczególnych przepisów planu miejscowego
- Czasem określenie rozumienia danego pojęcia nie ma formy klasycznej definicji, ale jest „ukryte” w tekście planu.
- Definicje determinują sposób rozumienia poszczególnych przepisów planu miejscowego. Zdarzają się sytuacje, gdy zarówno definicja, jak i przepis MPZP brzmią „niewinnie” i dopiero ich połączenie powoduje niekorzystne skutki dla właściciela Nieruchomości. W takim przypadku od konkretnego MPZP zależy, czy celowe będzie zaskarżenie definicji, czy przepisu, w którym została ona użyta, czy też obu tych przepisów.
Zdarzają się także sytuacje, że definicje w MPZP są identyczne jak definicje zawarte w ustawie lub rozporządzeniu. Sytuacja taka również jest sprzeczna z zasadami poprawnej legislacji, jednak w takim przypadku trudno jest udowodnić naruszenie interesu prawnego właściciela działki, skoro stwierdzenie nieważności danej definicji spowoduje konieczność zastosowania definicji ustawowej o takim samym brzmieniu. W niektórych sytuacjach może to być jednak argument pomocniczy, np. podkreślający skalę wadliwości MPZP w przypadku, gdy w danym planie miejscowym występuje wiele innych naruszeń prawa.
Każdy taki przypadek należy jednak oceniać indywidualnie, dlatego w przypadki wątpliwości co do zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warto skonsultować się z profesjonalnym pełnomocnikiem specjalizującym się w tego typu sprawach.
adwokat Anna Witkowska
tel: +48 698 203 534
