Ustalenia planu miejscowego dla danej działki mogą wpływać także na nieruchomości sąsiednie.
W takich sytuacjach sąsiadom może przysługiwać prawo zaskarżenia takiego MPZP.
W przypadkach, gdy dla sąsiadujących ze sobą terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziano różne funkcje lub współczynniki zabudowy, ustalenia tego planu dla jednej nieruchomości mogą wpływać negatywnie na nieruchomość sąsiednią. Z taką sytuacją spotkaliśmy się w jednej z prowadzonych przez nas spraw.
Naszą Klientką była właścicielka domu jednorodzinnego, której działka sąsiadowała z nieruchomością będącą własnością gminy i dotychczas przeznaczoną na cele rekreacyjne mieszkańców. Gmina zmieniła plan miejscowy dla swojej nieruchomości, przeznaczając ją pod zabudowę hotelową o wysokości i powierzchni zabudowy dwukrotnie większej niż dopuszczalna na działkach sąsiednich.
MPZP istotnie zmienił więc zasady zagospodarowania terenów sąsiadujących z działką Klientki, a tym samym zakres uciążliwości (immisji), które Klientka będzie musiała znosić. Dotyczy to zarówno hałasu generowanego przez zabudowę hotelową, jak i znaczącego zacieniania działki Klientki.
Ponadto, plan miejscowy dotknięty był licznymi wadliwościami, między innymi był częściowo sprzeczny ze Studium (jeśli chcesz dowiedzieć się więcej o relacjach między MPZP i Studium, przeczytaj ARTYKUŁ i ARTYKUŁ) oraz nie zostały sporządzone wszystkie niezbędne w procedurze planistycznej dokumenty.
Z tego względu złożyliśmy w imieniu Klientki skargę, w której wskazaliśmy na powyższe naruszenia. W skardze kluczowe było nie tylko wykazanie, że MPZP narusza przepisy prawa, ale również, że Klientka ma legitymację do jego zaskarżenia, czyli że może wnieść skargę do sądu administracyjnego.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego – uchwałą rady gminy (rady miasta). Oznacza to, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone taką uchwałą, może zaskarżyć ją do sądu administracyjnego.
Interes prawny to sytuacja prawna danej osoby wywodzona bezpośrednio z normy prawa materialnego. Naruszeniem interesu prawnego nie będzie więc każde pogorszenie sytuacji faktycznej danej osoby, ale tylko takie, które ogranicza jej uprawnienia wynikające z przepisów prawa lub nakłada na nią nowe obowiązki.
Interes prawny musi być konkretny (wynikać z jednoznacznie wskazanego przepisu prawa), indywidualny (dotyczyć bezpośrednio danej osoby) i realny (nie jedynie hipotetyczny lub potencjalny).
Jeśli chcesz dowiedzieć się więcej, przeczytaj ARTYKUŁ.
W sprawach dotyczących MPZP interes prawny najczęściej wywodzony jest z prawa własności i art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Użyte w tym przepisie słowo „ustawy” oznacza również akty prawne wydawane na podstawie upoważnienia ustawowego, czyli rozporządzenia i akty prawa miejscowego.
W tej sprawie dodatkową podstawę interesu prawnego stanowił art. 144 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.
Zgodnie z orzecznictwem, kryteria przeciętnej miary, o której mowa w tym przepisie, mogą być ustalane przy uwzględnieniu norm o charakterze administracyjnoprawnym, w tym wynikających z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
W konsekwencji, ustalenia MPZP poprzez to, że stanowią podstawę dla określenia przeciętnej miary w rozumieniu art. 144 KC dla jednej nieruchomości, oddziałują na zakres praw właścicieli nieruchomości sąsiednich. Jest to zależność polegająca na tym, że im więcej może tej właściciel nieruchomości, tym więcej musi znosić właściciel nieruchomości sąsiedniej.
W opisywanej sprawie plan miejscowy naruszał więc interes prawny Klientki, ponieważ przewidywał możliwość budowy obiektów powodujących znaczne uciążliwości dla mieszkańców w bezpośrednim sąsiedztwie jej nieruchomości, a tym samym nakłada na nią konieczność znoszenia immisji na własnej nieruchomości, a więc ogranicza jej prawo własności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił naszej argumentacji, twierdząc, że naruszenie interesu prawnego naszej Klientki ma charakter przyszły i niepewny, nie zaś bezpośredni i realny.
Sąd stwierdził również, że ochronę przed nadmiernymi uciążliwościami gwarantują przepisy prawa budowlanego oraz prawa ochrony środowiska i to w postępowaniach prowadzonych na podstawie tych ustaw nasza Klientka powinna dochodzić swoich roszczeń. Z tego względu sąd odrzucił skargę.
Na postanowienie to wnieśliśmy skargę kasacyjną.
W skardze kasacyjnej powołaliśmy się na specyfikę planów miejscowych, które co do zasady zawsze przewidują jedynie możliwość powstania danego obiektu, nie zaś obowiązek jego budowy. Przyjęcie argumentacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego prowadziłoby więc do całkowitego uniemożliwienia zaskarżania MPZP przez właścicieli działek sąsiednich.
Z tego względu w przypadku MPZP wystarczające jest wykazanie możliwości szkodliwego oddziaływania planowanej inwestycji na działki sąsiednie. Przykładami takich szkodliwych oddziaływań są m.in.: intensyfikacja zabudowy na sąsiednich działkach i zastąpienie terenów zielonych terenami zabudowanymi, ustalenie mniej korzystnych dla skarżącego niż dotychczasowe wskaźników zabudowy czy istotne zwiększenie częstotliwości ruchu pojazdów.
Podkreśliliśmy również, że w postępowaniu o wydanie pozwolenie na budowę hotelu, nasza Klientka nie będzie mogła kwestionować hotelowej funkcji budynku ani jego parametrów zabudowy, jeżeli będą one zgodne z planem miejscowym. Ponadto, roszczenia Klientki z tytułu uciążliwości generowanych przez hotel nie zostaną uwzględnione, jeśli immisje nie będą przekraczały przeciętnej miary dla tego typu inwestycji – w tym przypadku dla hotelu o określonej wysokości i intensywności zabudowy, która to przeciętna miara będzie określana na podstawie postanowień MPZP.
Oznacza to, że jedyną szansą Klientki na ochronę jej praw jest zaskarżenie MPZP.
Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił nasze argumenty i uchylił postanowienie o odrzuceniu skargi, co oznaczało, że skarga musi zostać rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który jest związany orzeczeniem NSA stwierdzającym przysługiwanie naszej klientce legitymacji skargowej.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postanowienie WSA nie uwzględnia w sposób właściwy istoty miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa miejscowego, który wraz z innymi przepisami, kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
Podkreślił przy tym, że przyjęta przez WSA koncepcja naruszenia interesu prawnego wypacza znaczenie skargi na MPZP, której złożenie ma zasadniczo sens, gdy pozwoli zapobiec działaniom inwestycyjnym podejmowanym na podstawie ustaleń planu miejscowego niezgodnych z prawem.
NSA wskazał również, że kontrola aktu prawa miejscowego dokonywana jest dlatego, że ustalenia planu – jako unormowania obowiązujące powszechnie na danym terenie i mające moc wiążącą dla organów administracji publicznej orzekających w przedmiocie pozwoleń na budowę – w konsekwencji stanowią podstawę działań inwestorskich, które w efekcie realizacji określonych przedsięwzięć budowlanych mogą wpływać na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich. Normy obowiązujące na etapie uchwalania aktu planistycznego chronią interes prawny każdego, kto z racji przysługującego mu prawa własności może domagać się, aby korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem nie doznawało ograniczeń niemających uzasadnienia w przepisach prawa i aby ustalanie przez organ planistyczny zasad zagospodarowania i zabudowy terenu odbywało się zgodnie z wymogami ładu przestrzennego, zrównoważonego rozwoju, z uwzględnieniem walorów architektonicznych, krajobrazowych i ekonomicznych przestrzeni, jak też wymaganiami w zakresie ochrony środowiska i ochrony własności. Już samo uchwalenie planu miejscowego i jego wejście w życie powoduje i może powodować określone skutki dotyczące interesu prawnego różnych osób, a także naruszenie tych interesów.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że jeżeli ustalenia planu obejmują tereny o różnym przeznaczeniu, a charakter istniejącego oraz planowanego zagospodarowania terenu wskazuje na możliwość oddziaływania obiektów budowlanych na zabudowę sąsiednią, to konieczne jest wyważenie interesów prawnych właścicieli poszczególnych nieruchomości. W takiej sytuacji przyjęcie stanowiska WSA oznaczałoby nieuzasadnione ograniczenie prawa do sądu.
Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie o odrzuceniu skargi.
Sprawa trafiła ponownie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który rozpoznał ją merytorycznie. Kwestia legitymacji procesowej została prawomocnie rozstrzygnięta przez NSA, więc nie była ponownie badana przez WSA.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę w całości i stwierdził nieważność zaskarżonego planu miejscowego.
Skarżenie MPZP przez osoby inne niż właściciele działki zawsze wiąże się z koniecznością wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącego. Każda taka sytuacja jest oceniana indywidualnie, przy czym kluczowe znaczenie ma prawidłowe określenie przepisów prawa, z których wynika interes prawny.
W takich przypadkach warto skorzystać z pomocy adwokata specjalizującego się w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego.
adwokat Anna Witkowska
tel.: +48 698 203 534
